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司法建議:社會治理問題的司法審視

本站發表時間:[2020-09-16] 來源:人民法院報 作者:姚建軍

  司法建議是人民法院針對審判執行工作中具體案件反映出的問題,從司法的視角向有關單位提出改進和完善建議,是人民法院能動發揮司法職能作用,參與、助力社會治理系統工程的重要路徑和手段,是人民法院提升司法公信力的重要方式。

  司法建議是人民法院針對審判執行工作中,具體案件反映出的政府部門、社會組織、企事業單位等在制度建設、職能發揮、工作運行等方面存在的問題,或者針對類型案件審判中梳理出的特定區域、特定行業、特定組織等隱含的普遍性、傾向性、苗頭性問題,從司法的視角提出改進和完善建議,是人民法院能動發揮司法職能作用,參與、助力社會治理系統工程的重要路徑和手段,是國家治理體系和治理能力實現社會主義現代化的題中之義,是推進國家治理中的重要司法實踐,是人民法院提升司法公信力的重要方式。

  問題主導:司法建議的功能審視。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體。司法建議是司法機關針對業已發生的社會矛盾糾紛,省察所反映折射的相關組織在制度建設、職能發揮、實踐運行等方面存在的漏洞及短板,是人民法院的基本屬性及司法能動性在社會治理體系和治理能力提升中的微觀展示。司法建議的具體功能:一是完善社會管理體系中的制度性漏洞問題。人民法院在審判執行案件中,發現相關單位的制度缺失、管理缺失、工作疏漏、隱患風險,及時給相關單位或者其主管上級提出司法建議,指出問題短板,提出改進方案,有助于推進其完善制度建構,提升內部管理或外部管理、服務、保障水平,防止滋生更多、更大的社會問題。二是充分發揮社會治理中的司法導向作用。司法建議雖不具有法律效力,但人民法院在案件審理執行中,對諸如人數眾多、可能影響社會和諧穩定等案件,可以進行梳理、總結,提醒接收司法建議的單位防微杜漸,從源頭上防范規避法律風險,從而給予相關單位關于同類型或相關問題的處理預期,有助于接收司法建議的單位科學地評估司法裁判取向,減少訴訟風險發生,也可以促使相關單位通過訴訟調解徹底解決糾紛。這些司法建議是法官在案件審理和深入調研的基礎上提出的具有可行性的法律建議,對于涉案主體、同類型主體都有一定導向作用。三是提升公眾參與社會治理的自覺意識。公眾參與社會治理及法治建設是提升社會治理水平的重要內容。司法建議制度與調解、和解等其他訴訟制度,皆具有從社會治理、法治建設等角度審視社會矛盾糾紛化解及其他社會問題的功能,人民法院作為社會治理的重要參與者,在其職責范圍內就發現的各種法律問題,既可以通過具體案件的審理執行化解矛盾糾紛,也可以通過司法建議等形式引導公眾理性交流互動,自覺遵守法律及其他社會規范。

  實效考察:司法建議的采納審視。司法建議是人民法院履行社會職責,參與社會治理的重要方式,目的就是要切實達到案件辦理、職能拓展、治理協同有效統一的綜合效果。如在掃黑除惡專項斗爭中,部分人民法院針對審判執行中發現的一些問題,及時發出司法建議,將依法嚴懲黑惡勢力犯罪與社會綜合治理有機結合,增強掃黑除惡專項斗爭的針對性、實效性,司法建議雖然是審判執行權的延伸服務,但其屬于司法機關的參考性建議,其并無法律上的強制約束力。某種意義上,關于司法建議的法律規范本質上具有軟法屬性,司法建議附隨于審判執行權,發揮著價值評價和社會引導作用。正是由于司法建議的軟法屬性,實踐中司法建議的采用率及函復率并不高。山東省高級人民法院對山東法院司法建議工作調研結果顯示,多數法院發出司法建議書的反饋率在50%以下,部分法院反饋率低于20%。廣東省高級人民法院對珠三角等地區的14個代表性地市法院開展司法建議工作情況進行調研時發現,相當一部分司法建議發出后杳無音信,各地司法建議反饋采納情況差異較大,如東莞法院作出的司法建議反饋率和采納率分別為90%和70%,珠海法院作出的司法建議反饋率和采納率僅為40%。司法建議的預期功效不能得到充分發揮,一定程度上妨礙著國家治理體系和治理能力現代化過程中司法功能作用的充分發揮,也嚴重影響著司法公信建設。

  機制建構:司法建議的制度審視。針對實踐中司法建議制度存在的客觀問題,為提升司法建議的公信力及審判執行的拓展效果,助推法院化解社會矛盾,能動參與社會治理,需要探索完善司法建議的制度建設,如司法建議的制作、審核、送達、反饋及質量、效果評價等機制建設,切實增強司法建議的剛性、精準性及可操作性,具體而言,可從以下幾個方面著手:一是推行司法建議公開化制度。當前人民法院正在推行裁判文書上網公開,要使司法建議得到有效落實,應探索司法建議公開上網機制(可以和司法文書上網制度有不同的標準及要求),通過引導輿論及相關利益主體,督促被建議單位將司法建議的整改落實、情況反饋等公開并接受社會監督。二是發出司法建議應堅持必要性、針對性、規范性和實效性原則。司法建議作為人民法院參與國家治理體系和治理能力現代化、推動法治建設的重要方式,法官應在深入了解案情、充分調研案件相關背景的基礎上,針對被建議單位客觀存在并亟待解決的問題,諸如涉及較多社會主體的重要事項,及時向相關單位提出具體可行的建議,促進其全面查找漏洞、消除各種隱患、彌補制度短板、健全工作機制。三是規范司法建議程序。司法建議涉及起草、審批、送達、反饋、歸檔等程序,司法建議作出后應及時送達建議對象,并妥善辦理送達、簽收手續,司法建議書上應注明聯系人及反饋時間,對行政機關的建議,可同時抄送政法部門或者其上級主管部門。四是創新司法建議形式,提升司法建議的實際成效。司法建議只有被實際接受并認真對待,才能產生良好效果,因而人民法院制作司法建議不但需要梳理、提煉問題精準,分析申明危害后果透徹,建議客觀合理,表述清晰嚴謹簡明,符合保密規定,同時也要對司法建議的形式進行創新,實踐中司法建議的主要形式有個案建議、類案建議、綜合性建議等類型,還應根據實際情況創新載體形式,如司法建議可以采取附典型案例等更生動鮮活、更具說服力的形式,使司法建議更易理解、更易接受,必要時人民法院可以將相關材料一并送達被建議單位。五是建立建議跟蹤制度。人民法院發出司法建議后應主動與被建議單位對接,與被建議單位形成有效互動,如通過以案說法等形式到被建議單位宣講法律或者細釋建議整改問題及后果,增強司法建議的接受率,提升整改效果,也可以為被建議單位提供必要的法律服務與保障。六是豐富送達形式,倒逼司法建議的落實及建議采納情況的反饋。人民法院可以根據不同情況,將司法建議通過新聞發布會的形式公開送達,也可以將司法建議交由上級法院提級送達,或者聯合其他法院或其他相關部門采取聯合建議、聯合送達等形式,從而讓被建議單位重視司法建議,有效整改落實。

  國家治理體系和治理能力現代化需要國家機關與其他社會主體多方協商、協同推進。人民法院作為國家審判機關,不但要通過個案審判定分止爭,體現公平正義,也要充分發揮職能作用維護國家安全和社會秩序,維護國家法制統一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義建設的順利進行,司法建議必然是人民法院體現自身司法責任與社會擔當的重要方式之一。


[供稿單位:]   [責任編輯:郜蕾]
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